Mémoires de Jacques Delors
Démocratie, bureaucratie,
despotisme.
Les « Mémoires
» de Jacques Delors, qui paraissent chez Plon en ce premier
semestre où se renouvelle le Parlement européen, sont une
occasion de réfléchir sur le fonctionnement
démocratique de ce qu’on appelle l’Europe. Nous laisserons donc
délibérément de coté ce qui concerne le
ministre des finances du gouvernement Mauroy où, à la
suite d’ « attaques du franc » qu’il n’explique
guère, il a pratiqué trois dévaluations en trois
ans, la dernière, nous dit-il, ayant fait l’admiration de ses
pairs (p.160)
Nous nous intéresserons
donc essentiellement au fonctionnement politique de cette Europe qui
parait bien mystérieuse au citoyen des diverses nations qui la
composent.
M. Delors qualifie lui-même
la méthode communautaire de méthode de l’engrenage,
inspirée nous dit-il de la théorie fonctionnaliste qui
« veut prouver le mouvement en marchant, les réalisations
déjà faites en appelant automatiquement d’autres, comme
dans un engrenage » (note p.175). On peut donc comprendre la
méfiance de Mme Thatcher qui s’inquiétait constamment de
savoir si un vote positif n’allait pas entraîner la Grande
Bretagne plus loin qu’elle ne voudrait. Au fil des de la lecture on
s’aperçoit qu’elle n’est pas seule à connaître
cette méfiance et cette inquiétude ; et remarquons que,
dans un article envoyé au Figaro
(4 mars 2003), un
député au Parlement européen, M.
Bourlange explique qu’il refuse de voter un texte dans lequel il voit
un aménagement subreptice en vue de l’adhésion de la
Turquie.
De quelle manière
procède donc la Commission européenne pour aller dans le
sens qu’elle désire puisqu’elle n’a qu’un pouvoir de
proposition, le pouvoir de décision appartenant au Conseil
européen c'est-à-dire à la réunion des
chefs d’Etat ? « La Commission propose - elle a même un
droit exclusif d’initiative- le Conseil des ministres dispose
c'est-à-dire décide, et le Parlement est consulté
sur les lois européennes » (p. 172) mais « En 1974,
à l’initiative de Valéry Giscard d’Estaing, est
créé le Conseil européen : Les chefs d’Etat et de
gouvernement prennent alors l’habitude de se réunir dans une
sorte de sommet, non pas pour prendre des décisions- celles-ci
appartiennent au Conseil des ministres- mais pour donner des
impulsions, régler des conflits, et permettre à l’Europe
de partir , ou de repartir d’un bon pied » (p.173). Ces «
réunions au coin du feu » posent un problème
à M. Delors, Président de la Commission : « limiter
ces conseils aux grandes orientations. C’est pourquoi, écrit-il
(p.180), je me suis attaché à exercer, en tant que
Président de la Commission, si le mot n’est pas trop fort, un
contrôle intellectuel sur la préparation des Conseils
Européens ». On peut admettre la légitimité
des raisons invoquées (p.226) : la multiplicité des
questions soulevées, l’introduction de nouvelles questions
risquant de faire éclater les centres d’intérêt de
ces Conseils de périodicité large. Il n’en demeure pas
moins que la volonté affirmée de s’ « assurer le
contrôle intellectuel de l’agenda du Conseil européen
» est d’autant plus choquante que ce Conseil n’a pas de fonction
institutionnelle. Tout se passe comme si, en leur préparant une
sorte d’ordre du jour technique, le Président de la
Commission entendait interdire entre les chefs de gouvernement de
libres discussions qui lui échapperaient. Cela va jusqu’à
l’exaspération : « le Conseil européen a
été ma grande hantise. En multipliant les contacts avec
les chefs de gouvernement, j’ai travaillé d’arrache-pied pour
obtenir la maîtrise intellectuelle de 80% de l’ordre du jour, les
20% restant étant dévolus à la politique
étrangère qui n’est pas de la compétence de
la Commission. C’était d’autant plus difficile à obtenir
que le président en exercice de la communauté,
accompagné du secrétaire général du
conseil, faisait le tour des capitales avant chaque réunion du
Conseil européen et que je n’étais pas invité
à les suivre » (p.257)
Pauvre M. Delors contraint de
laisser ses patrons se rencontrer sans mentor ! Cette description est
quand même bien révélatrice à la fois d’une
volonté de puissance du Président et de la suspicion
qu’elle suscite. A juste titre semble-t-il car, lorsqu’il prend
contact avec ses anciens camarades des trade-unions, au motif de
relancer le dialogue social, ne se flatte-t-il pas que ces
contacts n’ont pas été étrangers à la
chute de Mme Thatcher(p.317-318). Comme on lui fait remarquer
qu’accepter l’invitation, en Angleterre, au congrès des
syndicats était quelque peu « audacieux », il
rétorque « mais j’allais dans tous les pays ! »…ce
qui ne l’empêchera pas de protester parce qu’un ministre
britannique de l’agriculture se permet de venir à Chicago
pendant les négociations de l’Europe avec les Etats-Unis (p. 302)
On voit bien que le Président de la Commission n’accepte pas son
rôle qui, sur le plan démocratique, est subalterne.
*
* *
Ainsi par glissements subreptices
se dessine la volonté d’un pouvoir politique exercé par
une Commission sensée être l’instrument de
l’exécutif. Certes dans un premier temps, parmi les amendements
au projet du traité de Maastricht « Pour rassurer ceux qui
craignaient une volonté de puissance de la Commission, le
Conseil demeurait l’instance chargée de définir les
grandes orientations de l’Union. J’ajoutais que la Commission ne
réclamait pas de nouvelles compétences »(p.359),
mais plus loin M. Delors déplore « je n’ai pu obtenir que,
dans la gestion de l’Union économique et monétaire, la
Commission ait d’autre pouvoir que celui de proposition » (p.365)
et plus clairement encore « pour atteindre une réelle
coordination des politiques économiques (…) la Commission n’a
pas reçu le pouvoir de contraindre les pays de l’euro, comme
elle en a les moyens dans d’autres domaines de la vie communautaire
»(p.476). D’où conclusion : « il faut donc que la
Commission puisse proposer et les pays membres accepter une forme de
contrainte » (p.476)
Cette volonté de puissance
du Président de la Commission sait utiliser la bureaucratie : il
y a constitué une équipe soudée et, ce qui
étonnera l’usager moyen que nous sommes, active et très
rapide. A plusieurs reprises il fera état de ces deux
qualités. Par exemple John Major refuse-t-il le protocole social
au traité de Maastricht, M. Delors trouve une solution juridique
qui permettrait de voter ce traité à l’unanimité,
comme ce doit être, mais de ne pas l’appliquer à
l’Angleterre : en un quart d’heure le service juridique de la
Commission confirme la faisabilité de cette solution.
C’est en jouant la rapidité
que la bureaucratie bruxelloise s’impose. Ainsi « dès
l’été 86, écrit-il, j’avais lancé la
réflexion sur ce qui allait devenir Réussir l’Acte
Unique. Nous avions déjà beaucoup d’avance sur les Etats
membres et j’avais déjà les idées claires sur ce
qu’il fallait proposer… Je me suis rendu au début de
l’année 87, et en cinq semaines dans les douze capitales, pour
recueillir les sentiments des chefs de gouvernement (…) le dimanche 15
février le document (…) était donc adopté par la
Commission et transmis immédiatement aux gouvernements.
Autrement dit nous précipitions les évènements
» (p.237). C’est ce qui rend possible la méthode de
l’engrenage. « J’avais semé comme le Petit Poucet quelques
cailloux pour plus tard » écrit-il (p. 221) à
propos de « l’Acte unique » dont il énumère
(p.227) les étapes de la stratégie d’engrenage.
On voit bien ici qu’entre la
Commission et les chefs de gouvernement qui, en Conseil, constituent
l’exécutif européen, la partie n’est pas égale :
les membres désignés de la Commission sont soudés
(M. Delors insiste d’ailleurs sur « la collégialité
») et, n’ayant jamais affaire aux gens, mais à leur
représentants, elle est très disponible ; en
revanche les chefs élus des gouvernements sont
dispersés et constamment préoccupés des
problèmes concrets de leur peuple. Aussi le Président de
la Commission se conduit comme un chef de gouvernement (il ne le dit
qu’une fois p. 260) qui dispose des services centraux par rapport
à des pouvoirs locaux.
Ce pouvoir unifié joue des
différences, voire des divergences, entre les chefs de
gouvernement qui constituent l’exécutif européen; mais
les comprend- il toujours ? Ainsi, invité par M. Kohl, M. Delors
lui présente un projet d’étude et les deux hommes
décident d’un Comité Delors ; « la création
du comité ne posait pas de problème à Mme Thatcher
qui n’avait pas d’objection à faire tant que le comité
n’était là que pour étudier » (p.334)
Erreur, chère madame ! « Elle ne s’était pas
opposée à la création du comité
destiné à étudier les modalités de l’Union
économique et monétaire, pensant qu’il ne s’agissait
là que d’un travail d’étude. En revanche, dès que
le rapport du comité Delors fut endossé, au Conseil
Européen de Madrid, en juin 1989 (…) alors elle se braqua. Son
angoisse allait se nourrir de la chute du Mur de Berlin et de ses
craintes devant la probable (…) réunification de l’Allemagne
» (p.352). Ainsi la monnaie unique est-elle l’œuvre du
Président de la Commission, soutenue par le Chancelier Kohl et
son ministre des affaires étrangères « toujours en
avance pour l’Europe » (p.332). L’objectif des responsables
allemands est-il le même que celui du Président de la
Commission ?
Le rapport entre ce que M. Delors
appelle « les deux exécutifs – le Conseil des Ministres et
la Commission » est donc loin d’être clair. « Il faut
bien distinguer, écrit-il (p. 457), la stratégie
d’action de la formule institutionnelle » ; bien que celle-ci
soit la seule qui doive son existence à la démocratie, on
s’aperçoit au fil des pages que « l’exécutif
» unifié, pérenne mais non élu, « la
stratégie d’action », s’efforce de dévorer l’autre:
la Commission « ne réclamait pas pour autant de nouveaux
pouvoirs comme par exemple l’extension de son droit d’initiative aux
affaires étrangères et de sécurité. Mais
elle s’inquiétait des dérives possibles qui nous
éloigneraient de la perspective d’une Europe politique
relègueraient inexorablement la méthode communautaire
à la seule gestion du marché unique » (p.358).
Or, c’est bien le marché unique qui intéresse les chefs
de gouvernement. Mme Thatcher le proclame très clairement :
« Elle affirmait que les Etats-Unis ne pouvaient servir de
modèle car leur histoire était différente. Certes,
admettait-elle, nous pouvons parler d’une seule voix, faire ensemble
des choses que chaque nation séparément ferait moins
bien. Mais cela ne nécessite pas un pouvoir centralisé
à Bruxelles ou des décisions prises par une bureaucratie
désignée, mais non élue » (p.349). Et
tandis que M. Delors parle de législation qui favorise le
dialogue social « elle a rétorqué (…) que
l’économie était à la source de tout »
(p.334)
En conséquence, pour faire diminuer le chômage, elle a
gardé la liberté de sa politique monétaire et
refusé l’euro.
Les mêmes
préoccupations apparaissent, de l’aveu de M. Delors, chez les
représentants autrichiens et suédois : « M. Delors
revenons à nos affaires et parlons business » lui
disent-ils, narquois (p.414-415). Et il reconnaît que « En
1985, comme plus tard, aucun Etat membre n’est prêt à
accepter une relance qui viserait à faire passer au niveau
européen les compétences en matière d’emploi,
d’éducation, de culture, de santé et de
sécurité sociale. Pour justifier cette position les
gouvernements invoquent les particularités nationales,
l’attachement de leurs concitoyens à leurs droits et à
leurs modalités spécifiques » (p. 326). Pourquoi
d’ailleurs ont-ils à se justifier si leurs peuples sont
satisfaits de ce qu’ils ont, vis-à-vis du Président
désigné de la Commission chargée d’exécuter
les décisions du Conseils des Ministres ? Il est évident
ici que le Président de la Commission prétend leur
imposer des préoccupations idéologiques qui sont les
siennes et qui ne sont pas partagées par « les chefs
» (voir p. 367 sq).
C’est bien sous l’angle
idéologique qu’apparaissent ses rapports avec d’autres groupes :
« Je me suis attaqué, écrit-il (p. 263), aux chefs
d’entreprises (…), j’ai réuni les constructeurs d’automobiles au
moment où les difficultés commençaient (…) je
pensais à des coopérations qui les auraient fait
bénéficier de l’effet de dimension et, d’autre part, je
trouvais regrettable de les laisser chacun dans son coin, faire des
recherches dans des domaines qui intéressaient tout le monde (…)
En l’espèce ce n’est pas à l’utilisation optimale de
l’essence que je pensais, mais à l’éclairage de nuit, ou
au système de freinage ». Cette ingérence dans la
gestion des entreprises privées témoigne, si ce n’est
d’une certaine suffisance, d’un réel mépris de la
liberté des autres fondé essentiellement, semble-t-il,
sur le pouvoir de disposer des fonds d’aide sociale : « il n’y
aura pas de sou s’il n’y a pas, en même temps, un programme
renforçant votre coopération et optimisant vos efforts
»(p.264) ; car, bien sûr, l’omniscient Président
sait comment chaque entreprise doit voir son avenir et optimiser ses
efforts. Mais il ne voit pas le coté odieux de ce chantage
exercé grâce à un argent qui n’est pas le
sien.
Cette volonté de puissance
peut aller jusqu’au ridicule dans ce qu’il intitule « le dialogue
avec les Eglises » : « Mon but était de rassembler
un jour toutes les confessions autour d’une table avec la
fédérations des non-croyants » (p.265). On saisit
ici une manière de pensée de vieux syndicaliste
progressiste : les gens n’existent pas en eux-mêmes, ils n’ont
d’existence qu’en tant que représentés ou
représentables, c'est-à-dire associés dans un
groupe sous une étiquette ; d’où l’incompréhension
de Mme Thatcher par M. Delors.
Qu’une telle possibilité
d’intervention soit ouverte à la Commission laisse mal augurer
de ses rapports avec les régions ; le nouveau mode
d’élection ne correspond-il pas d’ailleurs à ses vœux ?
Malgré l’affirmation, sûrement sincère (p.254),
selon laquelle il n’est pas question de s’ingérer dans les
affaires intérieures d’un Etat, au nom du principe de
subsidiarité, il est manifeste que la Commission, ou son
Président ne résistera pas à la tentation, par
exemple, d’user de subvention dans ce cadre-là en rapport avec
des affinités idéologiques, par exemple. Plus
généralement, on peut craindre que l’Etat national ne
soit bientôt plus pour la Commission que le percepteur de la
Commission qui, hors contrôle démocratique, impose ses
propres vues politiques.
Déjà on voit gonfler le
volume des dépenses au nom de l’aide aux pays en retard, les
fameux « paquets Delors » : « avant l’application du
Paquet I, les dépenses relevant de la cohésion
économique et sociale s’élevaient à 5milliards
d’euros par an. Pendant la période du Paquet I, la moyenne
annuelle est passé à 14 milliards d’euros et le Paquet II
(1993-2000) portera cette moyenne à 26 milliards d’euros, soit
trois fois plus, puis cinq fois plus » (p. 245). Combien de fois
plus avec l’entrée des nouveaux pays de l’Europe de l’Est,
ruinés par le socialisme soviétique ? et jusqu’où
peut s’étendre l’idéologie de la redistribution, qui
inspire la politique de M. Delors, sans ruiner définitivement
les peuples occidentaux dépourvus, ne l’oublions pas, de
ressources naturelles ? C’est évidemment parce qu’il n’a jamais
affaire aux peuples, c'est-à-dire aux contribuables qu’il
appauvrit, que le Président de la Commission peut raisonner
ainsi ; qu’un gouvernement veuille défendre ses nationaux, il
est traité de « grognon » (p.426) ou d’ «
égoïste » (U.S.A. p.306)
Au fil de la lecture des «
Mémoires », on constate que les gouvernements ont assez
bien défendu leur peuple de la boulimie de M. Delors :
contrairement à la France, la Norvège a défendu
ses pêcheurs et refuse d’entrer dans une Europe qui l’oblige
à ouvrir ses zones de pêche aux Espagnols (sans doute
protège-t-elle aussi son pétrole of shore de
l’autoritarisme de la Commission), l’Autriche obtient une sauvegarde
contre le danger de voir acheter ses propriétés par ses
voisins allemands plus riches (les Français
contraints à vendre les leurs à cause de la lourdeur de
leurs droits de succession n’obtiennent rien de pareils et leurs belles
propriétés sont généralement
achetées par ceux qui ne sont pas dans l’euro ! et la politique
agricole mal conduite aboutit au gel de terres mises en valeur pendant
des siècles). Le « non » des Danois au traité
de Maastricht aboutit à une renégociation qui leur permet
d’échapper à l’euro et aux accords de libre circulation
des étrangers, insidieusement glissés dans l’Acte unique
(p.371) et repris par les accords de Schengen puis par le traité
de Maastricht, selon la méthode de l’engrenage (p.225). En ce
qui concerne l’Allemagne, on eût aimé savoir comment ses
prises de positions monétaires ont été
influencées par les problèmes de sa politique
étrangère (réunification mais aussi rapports avec
la République Yougoslave) ; pudeur ou ignorance, M. Delors reste
discret sur ce point. On sait seulement qu’elle lâche Mme
Thatcher (p.224), quant elle obtient ce qu’elle désire sur le
plan monétaire, tandis qu’elle négocie les accords de
réunification avec les Américains et les Russes :
l’Europe de M. Delors sera mise devant le fait accompli … et la facture
(p.293)
Pourquoi la France est-elle si mal
défendue ? Ce n’est pas par idéologie que le
Président se bat pour l’euro et le traité de Maastricht :
à un de ses amis qui le lui reproche, il répond : «
imaginez qu’on ait choisi une autre politique et que, dans un premier
temps, n’ayant plus de devises pour défendre le franc, il ait
fallu puiser dans les stocks d’or de la banque de France, les
Français ne me l’auraient jamais pardonné »
(p.163). Il était lucide sur la politique socialiste qu’il avait
menée.
Une autre citation confirme ce point de vue et montre que le
Président Mitterrand partageait sans doute les
inquiétudes de Mme Thatcher (p.373), mais il ne voyait pas,
semble-t-il, venir la réunification allemande.
*
* *
M. Delors se réfère
souvent à la méthode de l’engrenage, explicitement ou
implicitement. Il semble lui échapper qu’une telle
méthode soit un défi à l’honnêteté
intellectuelle et à la démocratie dont il prétend
se prévaloir, mais il est vrai d’une manière un peu
particulière : ne parle-t-il pas « de renforcer
l’engagement démocratique en faisant participer davantage le
Parlement européen à l’élaboration des lois
» ? Ainsi ce serait à un pouvoir non élu de faire
participer les élus à la démocratie et encore,
ajoute-t-il prudent, « sans alourdir le processus de
décision » ; or nous avons vu ce que cela voulait dire par
rapport au Conseil européen ! Les rapports de M. Delors avec les
syndicats britanniques constituent un avertissement à
méditer : il s’est comporté en l’occurrence, selon son
expression, comme un « frère syndicaliste » et non
comme le Président de la Commission. Au nom de quoi si ce n’est
de ses conceptions idéologiques ?
Dans ce contexte peut-on
s’étonner de ce que M. Delors appelle « les turbulences de
la Communauté » ? « Nous avons payé le
déficit de communication, de pédagogie et de débat
qui dans bien des Etats membres sévissaient depuis longtemps
» : dans une démocratie c’est la moindre des choses, ce
que le Président de la bureaucratie européenne ne semble
pas soupçonner. De plus cette remarque ne prend pas en compte
les désaccords que M. Delors lui-même indique entre sa
vision de l’Europe et celle de l’exécutif européen, voire
celle des peuples. Pourquoi son point de vue devrait-il
prévaloir sur celui des uns et des autres ? N’ayant jamais
affaire aux peuples qu’à travers des statistiques ou les
représentants institutionnels qui lui agréent, la
bureaucratie ne perçoit pas les intérêts vitaux que
ses décisions écrasent ; elle peut donc en toute candeur
tuer les uns pour voler généreusement au secours des
autres. On ne saurait mieux montrer qu’elle ne peut être un
exécutif, quoiqu’en dise M. Delors, et qu’il est dangereux
qu’elle confonde son pouvoir d’exécutant avec un pouvoir qui
n’est pas, M. Delors le reconnaît, institutionnellement le sien.
Bien évidemment ces « turbulences » sont une
conséquence de la méthode de l’engrenage, ce que M.
Delors reconnaît tardivement : « je savais les
mérites mais aussi les limites de la méthode des
pères fondateurs, une sorte de doux despotisme
éclairé. Une méthode saint-simonienne qui consacre
la compétence et l’indépendance d’esprit comme principe
de légitimité, sans toujours s’assurer à l’avance
du consentement des peuples (…) Il fallait court-circuiter les
résistances à l’intégration, sectorielles et
parfois nationales, en organisant l’imbrication des
intérêts économiques, et en créant une
dynamique d’engrenage » (p.406). Voilà certes qui permet
de comprendre, mais non d’excuser l’incroyable ingérence de M.
Delors dans l’industrie automobile, tout en remarquant qu’il s’accorde
abusivement le monopole de l’indépendance d’esprit ! Mais
qu’est-ce donc qu’un « despotisme éclairé »
si ce n’est un despotisme dont on partage les finalités
idéologiques, d’ailleurs inavouées puisqu’il s’agit de
« politique semi clandestine » (p.406). Il y a donc
volonté de tromper sur l’objectif parce qu’on se croit «
éclairé ». Ce demi mea culpa est d’autant
plus inquiétant qu’on en tire la leçon suivante :
« malgré tout la seule voie possible restait la mise en
œuvre de ce nouveau pacte, tel quel et le plus vite possible »
(p.405). Il y a vraiment danger à confier ainsi le destin des
peuples à des gens qui se croient éclairés et
considèrent qu’il n’y a qu’une voie possible parce qu’il
n’en perçoivent pas d’autres ! En cela M. Delors est bien un
homme du Xylème siècle, siècle qui a beaucoup
donné en ce qui concerne ce type de «
légitimité ».
Lorsqu’elle sort de son devoir de
réserve, ce qui n’était pas le cas en France sous la IV
aime République, l’administration devient un pouvoir politique
redoutable et son chef un souverain d’autant plus absolu qu’il
n’est responsable devant personne. Dans son « Staline
», Souvarine, le grand biographe du dictateur, montre comment
dans la lutte pour le pouvoir qui oppose le chef de l’armée au
chef de l’administration, c’est ce dernier qui gagne : la leçon
est à méditer pour les vrais
démocrates.
